Instellingen

Achtergrond: Hoe burgers nog altijd buitenspel staan bij de gaswinning

De gasput Witten 2
De gasput Witten 2 © Petra Wijnsema (RTV Noord)
Lokale overheden mogen sinds 2017 het ministerie adviseren over de gaswinning in hun regio, maar met die adviezen wordt amper iets gedaan.
Dat blijkt uit documenten van de gemeente Assen, verkregen via het omvangrijke Shell Papers Wob-verzoek.
Door Egbert Minnema, Jilles Mast, Petra Wijnsema
'Weinig tot niets', schrijft een Asser ambtenaar nadat hij heeft gelezen wat er met de bezwaren van de gemeente tegen gaswinning onder de stad is gedaan. Het is 3 januari 2019. De NAM heeft dan al toestemming gekregen van het Ministerie van Economische Zaken om de gasvelden onder Assen en omstreken leeg te halen, ondanks het verzoek van de gemeente Assen aan het ministerie om hier niet mee in te stemmen. De teleurstelling op het gemeentehuis is groot.
Wat zijn de Shell Papers?
De Shell Papers is een onderzoeksproject van RTV Noord, RTV Drenthe, Platform Authentieke Journalistiek en Follow The Money. Bij zeventien overheden zijn documenten opgevraagd over Shell en Assen is de eerste overheid die documenten heeft vrijgegeven.

Het onderzoek spitst zich toe op de relatie tussen de Nederlandse overheid - lokaal, regionaal en landelijk - en Shell. In Noord-Nederland is het met name de NAM die actief is in de gaswinning. Shell is één van de aandeelhouders van de NAM. Voor het onderzoek hebben we de hulp van ons publiek ingeroepen. Met succes, want er zijn meer dan 600 tips binnengekomen. Dit is één van de verhalen die daar uit voortkomt.

Nieuwe rol lokale overheden

Assen is in 2016 één van de eerste gemeenten in Nederland die advies mag geven over de vernieuwing van het winningsplan Westerveld. De adviesrol komt voort uit de vernieuwde Mijnbouwwet, na onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) in 2015. Die stelt voor om veiligheid en risico-afwegingen een centrale plaats te geven in nieuwe winningsplannen. Door lokale overheden een formele rol te geven, zo is het idee, kan het burgerperspectief op gaswinning ook een - weliswaar niet bindende - plek krijgen in de besluitvorming.
Maandenlang werkt Assen samen met de omliggende gemeenten Tynaarlo en Aa en Hunze, de provincie Drenthe en enkele waterschappen aan het advies. De club roept daarnaast de hulp in van de gemeente Groningen. Uit de Wob-documenten blijkt dat men hoopt dat een gezamenlijk advies genoeg gewicht in de schaal zal leggen om het ministerie op andere gedachten te brengen.

Schade en veiligheid

Als het advies in januari 2017 klaar is, bevat het een lange lijst aan bezwaren. 'Mooi stuk werk', schrijft een meelezende ambtenaar. De gemeenten, provincie en waterschappen zijn in het bijzonder kritisch op de twee belangrijkste onderwerpen van gaswinning in Nederland: de manier waarop in het winningsplan de risico's op aardbevingen zijn ingeschat en de afhandeling van eventuele schade die hierdoor ontstaat.
Assen en de andere gemeenten willen dezelfde schadeafhandeling die van toepassing is op Groningen. Sinds 31 december 2016 geldt hier een omkering van de bewijslast: in het bevingsgebied is het niet aan burgers om te bewijzen dat schade aan hun huis is veroorzaakt door gaswinning, maar aan de beklaagde om aan te tonen dat dit niet zo is.
Wat betreft het bevingsrisico haalt de NAM in het winningsplan een onderzoek van het KNMI uit 1998 aan. Dit onderzoek concludeert dat de maximale sterkte van een beving veroorzaakt door gaswinning 'in het ernstigste geval kan leiden tot lichte, niet constructieve schade aan meerdere gebouwen en matige schade (lees: scheuren in muren tot constructieve schade in het uiterste geval) aan enkele gebouwen'. Ook voor de velden Eleveld en Vries, waar in het recente verleden bevingen hebben plaatsgevonden, schrijft de NAM dat er 'een kleine kans op schade bestaat (...) boven of rondom deze voorkomens.'

Zwaardere beving mogelijk

In hun advies staan de gemeenten uitgebreid stil bij deze conclusie. Ze verwijzen naar de bevindingen van de toezichthoudende Technische Commissie Bodembeweging (TCBB), die heeft aangegeven dat door de gaswinning uit Westerveld 'in het ergste geval een beving met een magnitude van 3,9 kan plaatsvinden'. De lokale overheden vergelijken dit met de beruchte beving in Huizinge in 2012 van 3,6 op de schaal van Richter, waarmee de problemen in Groningen op de nationale radar belanden.
Ook wordt erop gewezen dat de gebieden boven de velden Eleveld en Vries een hogere bevolkingsdichtheid hebben dan Huizinge. Zo ligt Vries deels onder de Asser wijk Marsdijk waar ruim 12.000 mensen wonen. De gemeenten schrijven: 'Wij vermoeden dat op basis van deze aspecten dat in Assen meer schade kan ontstaan dan de door NAM geformuleerde 'lichte schade aan meerdere, tot matige schade aan enkele gebouwen.'

Impact en acceptatie niet meegenomen

‘In het winningsplan Westerveld wordt volledig voorbijgegaan aan het burgerperspectief, ofwel de maatschappelijke impact en acceptatie van gaswinning', concluderen de lokale overheden. Het hoofdadvies luidt 'niet in te stemmen met het Winningsplan Westerveld 2016 zoals het nu voorligt'.
Mocht de minister deze aanbeveling niet overnemen, dan vragen de lokale overheden om de NAM in ieder geval de onvolkomenheden te laten aanvullen, de onderzoeken te laten valideren door een onafhankelijke partij en een termijn te stellen aan de winningsduur. Daarnaast moet er op voorhand een goede schaderegeling en een risicobeheersysteem komen, waarin staat wat er gebeurt in het geval er een beving plaatsvindt. 'Better safe than sorry', aldus de overheden.
Adviesrol gaswinning is 'wassen neus'

Geen aanleiding om te weigeren

Als het ministerie in mei 2017 met een voorlopig instemmingsbesluit voor het winningsplan komt, blijken Assen en de anderen vooralsnog geen stap verder te zijn gekomen. In de adviezen van de lokale overheden 'ziet de minister geen aanleiding om de instemming met het winningsplan geheel of gedeeltelijk te weigeren of om hieraan voorschriften of beperkingen te verbinden'.
De lokale overheden besluiten daarop een zienswijze in te dienen op het voorlopige besluit. Die is inhoudelijk nagenoeg gelijk aan het eerdere advies, maar scherper van toon. In Assen wordt de zienswijze op verzoek van de gemeenteraad gedeeld met de inwoners, die deze massaal ondertekenen en opsturen naar het Ministerie van Economische Zaken.

Assen voelt druk van ministerie

Niet lang daarna vindt er nog een bijeenkomst plaats met het ministerie. Een ambtenaar concludeert op basis van de agenda voor die bijeenkomst dat het er op lijkt dat het ministerie de lokale overheden in een 'fuik' laat zwemmen. 'Er wordt begonnen met het belang van aardgas als transitiebrandstof. Er komt waarschijnlijk een technisch verhaal waar geen speld tussen te krijgen is. Je kunt waarschijnlijk niet anders dan concluderen dat winning uit kleine velden nodig blijft'.
De ambtenaar vindt dat lokale overheden zo ten onrechte het probleem van de energietransitie op hun bord krijgen, terwijl dit niet het idee was achter de invoering van de adviesrol. 'We hebben het (de transitie, red) behoorlijk voor ons uitgeschoven en zelfs de gasproductie in Nederland flink opgeschroefd. (...) De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft de Tweede Kamer geadviseerd om het burgerperspectief beter mee te nemen in de besluitvorming over gaswinning. Vervolgens hebben wij netjes invulling gegeven aan de adviesrol en nu worden we door EZK onder druk gezet om ook een rol te nemen in de landelijke politieke afwegingen ten aanzien van gaswinning.'

Vrees wordt bewaarheid

In november 2018 gebeurt wat Assen en de andere leden van de kopgroep al vreesden. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat keurt het winningsplan Westerveld definitief goed. De teleurstelling op het gemeentehuis is groot.
Direct beraadt Assen zich op vervolgstappen. De gemeente huurt een advocaat in en bespreekt de mogelijkheid om een beroep in te dienen bij de Raad van State (RvS). De advocaat ziet echter niet veel kansen op een succesvolle afloop, zo is terug te lezen in de documenten. 'De ontbrekende zaken waar gemeenten duidelijkheid over willen (goede schaderegeling, goede nulmeting en registratie bevingen en schade, vlotte schadeafhandeling) zijn volgens de advocaat geen toetsingsgronden voor de Raad van State vanuit de mijnbouwwet.'
Toch dient Assen, samen met de anderen, een beroep in. De advocaat ziet namelijk bij minder gewichtige onderwerpen wel kans dat het ministerie terug moet naar de tekentafel. Eind 2020 doet de Raad van State een tussenuitspraak waardoor dit inderdaad gebeurt. De rechter draagt het ministerie op beter te onderbouwen hoe de bevolkingsdichtheid de risicoanalyse beïnvloedt, aandacht te geven aan preventie van schade en een degelijk risicobeheerssysteem op te tuigen (wat doet de NAM in geval van een beving?), omdat het huidige niet meer is dan een communicatieplan. Het instemmingsbesluit zelf wordt niet teruggedraaid.

Mijnbouwwet een papieren tijger?

De vraag is of de gewijzigde Mijnbouwwet toereikend is. In de loop van de procedure is de letter van de wet gevolgd, maar gaat de gaswinning door, worden de zorgen van de inwoners genegeerd en de bezwaren en adviezen van de Drentse gemeenten aan de kant geschoven.
‘Als je als jurist naar de Mijnbouwwet kijkt, weet je van tevoren: de gaswinning gaat gewoon door’, zegt hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring van de Rijksuniversiteit Groningen. Dat inwoners en gemeenten teleurgesteld zijn in het resultaat ligt volgens Bröring vooral aan de te hoge verwachtingen waarmee aan de adviesrol is begonnen. ‘Burgerperspectief, draagvlak, het is voor een deel mooipraterij van bestuurders. Mensen zullen het misschien niet leuk vinden om te horen, maar je blijft te maken hebben met de Mijnbouwwet en het woord draagvlak staat daar niet in.’
Zinloos vindt Bröring de adviesrol niet. ‘Per saldo helpt het wel, omdat die ertoe leidt dat de minister toch scherper op zaken als veiligheid moet letten. Daar zal bij andere procedures op worden geanticipeerd. Ook heeft de Raad van State de minister opgedragen het instemmingsbesluit voor Westerveld op sommige punten te verbeteren. Dus kleine aanpassingen zijn er wel.’

Ministerie bestrijdt conclusie Assen

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat wil de conclusie van Assen over de adviesrol ‘echt bestrijden’, laat het per mail weten. ‘De zienswijzen die zijn ingediend hebben mede geleid tot de instelling van de Commissie Mijnbouwschade en we hebben daardoor extra informatieavonden georganiseerd', aldus een woordvoerder.
Volgens het ministerie gaan de adviezen van lokale overheden vaak over andere zaken dan waar de adviesrol voor is bedoeld, zoals het nut en de noodzaak van gaswinning. ‘Dat zijn elementen die EZK niet in de afweging kan betrekken: de wet geeft daar geen ruimte voor.’

Leveringszekerheid gaat altijd voor

Volgens Jewan de Goede, die als advocaat al jarenlang Groningers bijstaat op het gebied van onder andere schadevergoedingen, biedt de huidige Mijnbouwwet echter ‘uitstekende mogelijkheden’ om een winningsplan af te wijzen op basis van bezwaren zoals die zijn ingediend.
De Goede wijst op artikel 36 van de Mijnbouwwet die afwijzing toestaat 'om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan'.
Maar dat de minister kán afwijzen als er een kans is op schade door de gaswinning, betekent niet dat dit ook moet. Het is volgens De Goede de belangenafweging van de minister die ertoe leidt dat omwonenden van gasvelden aan het kortste eind trekken. ‘Het is heel simpel’, legt hij uit, ‘als een bezwaar of advies niet wordt gevolgd door de minister, dan is dat omdat de minister het algemene belang van de leveringszekerheid zwaarder weegt. Niet omdat dit niet zou kunnen volgens de Mijnbouwwet.’
De Goede zegt dat er eigenlijk niet wezenlijk iets is veranderd door de adviesrol. ‘Ook onder de oude Mijnbouwwet was er informeel contact met overheden die hun bedenkingen kenbaar maakten. Het is niet meer dan een formalisering van een al bestaande praktijk, maar nog altijd zonder garantie dat dit mee wordt genomen in de besluitvorming.’

Vraag het dan niet

Christian Zuidema, adjunct-hoogleraar Ruimtelijke Planning aan de Rijksuniversiteit Groningen, bekeek op verzoek van het Shell Papers-team de documenten van de gemeente Assen. Gevraagd naar hoe hij tegen de adviesrol voor lokale overheden aankijkt, antwoordt hij: ‘Als ik al zeker weet dat ik vanavond zalm op tafel wil zetten bij het eten, dan moet ik niet aan mijn vrouw vragen: wat wil je eten?’ Het gaat volgens Zuidema uiteindelijk om de vraag of er ruimte is om het advies serieus mee te nemen. ‘Als die er niet is, vraag het dan ook niet.’
Ook Rob Rietveld, directeur van het Nederland Platform voor Burgerparticipatie en Overheidsbeleid (NPBO) kreeg de Wob-documenten van Assen ter inzage. ‘Tandeloos’, noemt hij het advies. ‘De gemeente heeft niets om mee te bijten. Het advies is eigenlijk niet meer dan een zienswijze. Ik las het en dacht: nul procent kans dat hier iets mee gebeurt.’
Rietveld raad lokale overheden aan om de burgerparticipatie formeler en uitgebreider te organiseren, in lijn met de oproep die de Commissie Brenninkmeijer afgelopen maart deed om burgerfora op te zetten. ‘Alle krachten die je hebt moet je mobiliseren, anders word je als lokale overheid sowieso aan de kant geschoven.’

Velden al bijna leeg

De beroepszaak bij de Raad van State tegen het winningsplan loopt nog altijd. Dat is ook de reden dat zowel de NAM als de gemeente Assen inhoudelijk niet in willen gaan op vragen over de adviesrol. De mogelijkheid bestaat dat de Raad van State binnenkort een einduitspraak doet, maar ook kan het zijn dat er eerst nog een zitting wordt belegd of de rechter opnieuw aanvullende eisen stelt.
De productiecijfers uit de elf gasvelden van het winningsplan Westerveld nemen ondertussen in rap tempo af. Het afgelopen half jaar is er slechts 30 miljoen kubieke meter gas gewonnen. Er begint zich een race af te tekenen waarbij het de vraag is wat als eerste komt: leeggepompte gasvelden of een volledig afgeronde procedure bij de Raad van State.